Directe democratie is een van de belangrijkste kenmerken van het Zwitserse politieke systeem. Het stelt het volk in staat het laatste woord te hebben over belangrijke besluiten van het parlement of om wetsvoorstellen te formuleren. Sinds de opbouw van de moderne natiestaat zijn zowel op gemeentelijk, kantonnaal als federaal niveau verschillende instrumenten van directe democratie ingevoerd. Het meest voorkomende instrument op nationaal niveau is het verplichte referendum, wat inhoudt dat voor elke grondwetswijziging een volksstemming nodig is. De andere twee instrumenten die burgers zelf kunnen initiëren zijn het facultatief wetgevend referendum en het volksinitiatief. In wezen is directe democratie een permanente controle van politieke elites en geeft belangrijke politieke beslissingen meer acceptatie en legitimiteit. Als indirect effect merken we op dat directe democratie hielp om het politieke systeem te transformeren van een meerderheidsdemocratie naar een democratie in de richting van compromis en consensus.
Relevantie van directe democratie
Directe democratie stelt mensen in staat het laatste woord te hebben over belangrijke parlementaire beslissingen of om nieuwe rechtsprojecten voor te stellen. Directe participatie heeft het parlementaire proces niet vervangen, maar is een belangrijke correctie van parlementaire besluiten en een permanente controle van de politieke elites. Door middel van het referendum en het volksinitiatief participeert het volk op alle federale niveaus. De beslissingen die onderworpen zijn aan een populaire stemming worden bepaald door de grondwet en de beslissingen van het volk zijn bindend. Directe democratie is van nature een instrument van de oppositie, die de politieke elites terugdringt tot bescheiden beleidsinnovatie en stapsgewijze verandering. Bovendien heeft de directe democratie het Zwitserse systeem grondig getransformeerd van een democratie waarbij de winnaar alles krijgt, in een systeem waar besluiten door wederzijdse aanpassing en compromissen de meeste kans hebben om door het volk te worden aanvaard.
Relevantie van representatieve democratie
Hoewel referenda en volksinitiatieven een belangrijk onderdeel van de Zwitserse democratie vormen, hebben ze geen revoluties teweeggebracht en evenmin geleid tot ‘volkswetgeving’. De cruciale spelers in het politieke besluitvormingsproces in Zwitserland zijn nog steeds het parlement en de regering. Veruit de meeste eenvoudige beslissingen van het parlement en de Federale Raad, die met een beperktere reikwijdte, zijn niet onderworpen aan een referendum. In dit opzicht functioneert het Zwitserse systeem als elke andere parlementaire democratie.
Historische ontwikkeling
Al in de jaren 1830 werden in de kantons vormen van het referendum en het volksinitiatief gebruikt. In 1848, toen de moderne natiestaat Zwitserland werd opgericht, bevatte de grondwet alleen het verplichte referendum voor grondwetswijzigingen. Het werd aangevuld met het facultatieve referendum voor parlementaire wetgeving in 1874 en door het volksinitiatief in 1891.
Het referendum over internationale verdragen werd ingevoerd in 1921 en uitgebreid in 1977 en 2003. Naast deze instrumenten zijn er verschillende andere soorten referenda en initiatieven ingevoerd. Op gemeentelijk en kantonnaal niveau zijn diverse andere instrumenten ontwikkeld, zoals het referendum over financiële zaken, wegenplanning of belangrijke infrastructuurprojecten.
Het verplichte of grondwettelijke referendum
Elke grondwetswijziging die door het parlement wordt voorgesteld, moet worden goedgekeurd door een meerderheid van de bevolking en de kantons. Het betekent dat het voorstel moet worden aanvaard door het volk (de meerderheid van de geldig uitgebrachte stemmen in het hele land) en door de kantons (kiezers moeten het voorstel in een meerderheid van de kantons aanvaarden). De meerderheid van de kantons wordt als volgt berekend: De populaire meerderheid van elk van de kantons telt als één stem, met uitzondering van Basel-Stadt en Basel-Land, Obwalden en Nidwalden, Appenzell Innerrhoden en Appenzell Ausserrhoden die een halve stem tellen. Zo moet een door het parlement voorgesteld grondwettelijk wetsvoorstel de meerderheid van 12 van de 23 stemmen halen. 11,5 stemmen van de kantons kunnen echter een grondwetswijziging blokkeren, zelfs als het volk in meerderheid akkoord gaat.
Aangezien elke nieuwe bevoegdheid van de federatie moet worden vastgelegd in een grondwetswijziging, zijn er regelmatig verplichte referenda. Van 1848 tot 2009 werden 187 amendementen gestemd en werden er 139 aanvaard. De vele nederlagen van regering en parlement tonen het “brekende effect” van het referendum. Soms worden de regering en het parlement verslagen bij stemmingen over belangrijke kwesties. Een illustratief voorbeeld is de stemming over de Europese Economische Ruimte in 1992.
Effect van het grondwettelijk referendum
Op de lange termijn had directe deelname aan constitutionele zaken een grote invloed op de ontwikkeling van de Zwitserse staat. Het heeft de centralisatie afgeremd, de ontwikkeling van de verzorgingsstaat beperkt en geleid tot bescheiden overheidsuitgaven en een kleine bureaucratie.
Het optionele wetgevingsreferendum
Een groep burgers kan een wet aanvechten die door het parlement is aangenomen via een facultatief wetgevingsreferendum. Ze moeten 50.000 handtekeningen verzamelen tegen de wet binnen 100 dagen nadat deze is aangenomen. Als ze succesvol zijn, wordt er een nationale volksstemming gepland waarin een gewone meerderheid van de kiezers beslist of ze de wet accepteren of verwerpen. Acht kantons samen kunnen ook zo’n referendum houden.
Vergeleken met het aantal aangenomen wetsvoorstellen is het facultatieve referendum zeldzaam: in slechts ongeveer 8% van de 2.260 wetten van 1848 tot 2006 werd het referendum gehouden door oppositiegroeperingen. Als de referendum-uitdaging echter wordt gerealiseerd, is de kans van de oppositie groot: meer dan 40% van de tegenstanders was succesvol en versloeg de regering. In totaal wordt echter 97 % van alle wetten van het parlement aangenomen
Effect van het facultatieve referendum
Politieke elites anticiperen in hun wetgevingsbeleid op alle mogelijke referendum-uitdagingen. Door te onderhandelen proberen ze compromissen te vinden die alle belangengroepen en partijen tevreden stellen. Zo worden referenda in de meeste gevallen voorkomen. Zwitserse politici hebben de discretionaire bevoegdheid om een kwestie niet aan een referendum te onderwerpen of een stem van hun lijst te schrappen. Het Parlement kan referenda niet omzeilen, ook al kan het voor sommigen bijzonder moeilijk zijn om een meerderheid te krijgen. Nieuwe belastingen zijn bijvoorbeeld in geen enkele staat erg populair.
De obstakels voor succes zijn groot, niet alleen voor grondwetswijzigingen waar de dubbele meerderheid van het volk en de kantons vereist is. Bij gewone wetgeving kan het parlement nooit uitsluiten dat zijn besluit uiteindelijk zal worden aangevochten door een referendum en moet het daarom terughoudend zijn bij het maken van wetgeving. Om deze redenen is het referendum een instrument van de oppositie en bevordert het de status-quo.
Het volksinitiatief
In tegenstelling tot het referendum, waarbij burgers aan het einde van een besluitvormingsproces ingrijpen, vormt het initiatief het uitgangspunt. Het stelt burgers in staat om nieuwe voorstellen op de politieke agenda te zetten, die door de politieke elite misschien zijn verwaarloosd. Daartoe stellen ze een grondwetswijziging voor die binnen 18 maanden door 100.000 burgers moet worden ondertekend. Na het neerleggen van de benodigde handtekeningen bespreken de regering en het parlement het initiatief en adviseren de bevolking het te accepteren of – zoals in de meeste gevallen – te weigeren. Regering en parlement mogen de tekst van een initiatief niet wijzigen; ze kunnen echter een (direct of indirect) tegenvoorstel doen tegen het initiatief dat vervolgens wordt voorgelegd aan de volksstemming. Het volksinitiatief beperkt zich tot grondwetswijzigingen. In de praktijk sluit dit geen enkele politieke kwestie – van de belangrijkste zoals de afschaffing van het Zwitserse leger tot snelheidsbeperkingen. Maar als grondwetswijzigingen heeft elk volksinitiatief een dubbele meerderheid van het volk en de kantons nodig om te worden aanvaard. Slechts ongeveer 10% van alle volksinitiatieven passeert de drempel van de volksstemming..
Effect van het initiatief
Ondanks het geringe succes beïnvloeden volksinitiatieven de beleidsvorming. Dit heeft vier redenen:
° Ten eerste kan het volksinitiatief een instrument zijn voor de minderheidsgroepen in het parlement. Deze laatste hopen dat hun nummer populair genoeg zal zijn om de meerderheid in de stemming te krijgen.
° Ten tweede pikken de federale overheden ideeën uit de initiatieven op door een tegenvoorstel op te stellen of ze simpelweg in te passen in een huidig wetsontwerp. Op deze manier worden de long shots van populaire initiatieven omgezet in voorstellen die meer in lijn zijn met de conventionele wijsheid en dus een grotere kans maken om te worden geaccepteerd.
° Ten derde verbreden initiatieven de politieke agenda en geven ze een stem aan problemen die voor het elitebeleid niet aan de orde zijn.
° Ten vierde gebruiken politieke partijen en sociale bewegingen het volksinitiatief als platform voor electoraal succes.